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29 octobre 2008 - Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixantième session (point 75) - Chap. II, III. Observations générales - Intervention prononcée par Mme Edwige Belliard

63ème session de l’Assemblée générale des Nations unies
Sixième Commission
Intervention prononcée par Mme Edwige Belliard, Directrice des Affaires Juridiques, Ministère des Affaires étrangères et européennes

Monsieur le Président,

Si d’aucuns ont cru pouvoir s’interroger sur un prétendu " âge d’or " de la Commission du droit international dorénavant révolu, les riches travaux dont rend compte le rapport de la C.D.I. cette année témoignent selon nous de toute l’utilité de cette institution et de l’importante contribution qu’elle continue d’apporter à la codification et au développement progressif du droit international. Je me permettrai néanmoins d’indiquer que la recherche de la " substantifique moelle " du droit international coutumier et la codification de ce droit ne doivent pas être délaissées pour les ombres incertaines de la normativité relative ou pour la seule étude théorique ou académique de sujets non mûrs pour leur codification.

La célébration du soixantième anniversaire de la Commission a permis, au printemps dernier, de discuter avec profit de ces différents défis auxquels nous sommes tous confrontés, que l’on soit conseiller juridique d’un gouvernement ou membre indépendant de la C.D.I.. Je forme le vœu que les échanges fructueux que nous avons eus lors de ce soixantième anniversaire se poursuivent de manière à maintenir à l’avenir cet équilibre délicat sur lequel repose le succès de l’entreprise de codification du droit international.

C’est dans un tel esprit que je voudrais aborder certaines des questions examinées cette année par la Commission. Auparavant, je tiens à saluer l’achèvement, en seconde lecture, des travaux de la Commission sur la question du droit des aquifères transfrontières, ainsi que l’adoption, en première lecture, des projets d’articles relatifs aux effets des conflits armés sur les traités. Sur le premier point, il reviendra à l’Assemblée générale de décider des suites à donner au projet de la Commission. Compte tenu de la haute technicité du sujet et des questions scientifiques sous-jacentes, qui appellent un examen approfondi du projet par les Etats membres, la recommandation émise par la C.D.I. me semble devoir être appuyée. En laissant, dans une première étape, le temps aux Etats de mettre à l’épreuve de leur propre pratique les articles proposés par la C.D.I., en concluant au besoin des arrangements appropriés, l’Assemblée générale pourrait mieux apprécier, lors d’une seconde étape, de l’opportunité d’élaborer une convention générale sur le droit des aquifères transfrontières. S’agissant du projet d’articles relatifs aux effets des conflits armés sur les traités, je me bornerai à saluer le travail accompli en première lecture par la Commission, sur lequel la France s’exprimera de façon détaillée en formulant des observations écrites.

Monsieur le Président,

S’il est un sujet qui démontre, tout à la fois par l’existence d’un large corpus de droit coutumier et le besoin de sécurité juridique, l’utilité de l’entreprise codificatrice, il s’agit bien, selon moi, de la question de l’immunité des représentants de l’Etat devant la juridiction pénale étrangère. Aussi nous réjouissons-nous que la C.D.I. ait entamé son examen.

A cet égard, je tiens, au nom de ma délégation, à féliciter chaleureusement M. Kolodkin pour son rapport préliminaire sur l’immunité des représentants de l’Etat devant la juridiction pénale étrangère. Ce rapport circonscrit, à mon avis, de manière satisfaisante le champ de l’étude à laquelle doit procéder la Commission sur ce thème complexe et sensible.

Plusieurs orientations me paraissent devoir, en particulier, être soutenues.

En premier lieu, je souscris pleinement à la proposition du Rapporteur spécial d’inclure dans le champ de l’étude tous les représentants de l’Etat. S’il est certain qu’une place à part doit être réservée aux plus hauts représentants de l’Etat - j’y reviendrai - il me semble que les travaux de la Commission sur ce thème perdraient beaucoup de leur intérêt s’ils se limitaient à l’examen de l’immunité de juridiction pénale du chef de l’Etat, du chef de gouvernement et du ministre des affaires étrangères. Je partage par ailleurs l’avis général de la Commission selon lequel les immunités des membres des missions diplomatiques et postes consulaires, des représentants de l’Etat au sein et auprès des organisations internationales et des membres des missions spéciales n’entrent pas dans le cadre du sujet. Enfin, ma délégation soutient la position du Rapporteur spécial de ne pas traiter des membres de la famille des représentants de l’Etat, dès lors que ceux-ci ne bénéficient pas d’immunités en vertu du droit international coutumier.

En second lieu, le sujet doit se limiter à l’immunité des représentants de l’Etat devant les juridictions pénales étrangères. Il n’appartient pas à la Commission d’examiner la question de l’immunité devant les juridictions de l’Etat de nationalité du représentant en cause, qui relève exclusivement de l’ordre juridique interne de cet Etat, non plus que celle de l’immunité devant les juridictions pénales internationales, qui ont leurs propres règles en matière d’immunités.

En troisième lieu, il me paraît utile que la Commission examine non seulement les immunités des représentants en exercice mais également les immunités des représentants une fois qu’ils ne sont plus en fonction.

A cet égard, je souhaiterais souligner un point qui me paraît important à propos du rapport entre immunité de juridiction et compétence universelle. Certes, des développements récents relatifs à la compétence universelle, ou quasi-universelle, ont pu constituer l’une des raisons expliquant l’acuité de la question de l’immunité de juridiction des représentants de l’Etat aujourd’hui. Toutefois, elle n’en est pas la cause unique, les juridictions pénales d’un Etat pouvant se reconnaître compétentes, en cas d’infractions commises à l’étranger, sur d’autres fondements, et en particulier la nationalité de la victime. Mais surtout, il me paraît fondamental de ne pas entretenir de confusion entre compétence universelle et immunité. Comme l’a rappelé, à juste titre, la Cour internationale de Justice dans l’affaire relative au Mandat d’arrêt, " les règles gouvernant la compétence des tribunaux nationaux et celles régissant les immunités juridictionnelles doivent être soigneusement distinguées : la compétence n’implique pas l’absence d’immunité et l’absence d’immunité n’implique pas la compétence ". Lorsque la Commission examinera la question de l’existence en droit international coutumier d’éventuelles exceptions à l’immunité, il importera qu’elle ne perde pas de vue cette distinction.

Si vous me le permettez, Monsieur le Président, j’aimerais maintenant aborder brièvement la question de la distinction entre immunité ratione personae et immunité ratione materiae. Cette distinction me paraît essentielle, non pas du point de vue du fondement de l’immunité qui, in fine, est essentiellement fonctionnel mais au regard de l’étendue des immunités auxquelles peuvent prétendre les représentants selon le rang qu’ils occupent dans l’Etat. De l’avis de ma délégation, cette distinction doit être maintenue et affinée. Il serait à cet égard souhaitable que la Commission examine, à la lumière notamment des arrêts rendus par la Cour internationale de Justice, quels sont les critères permettant de déterminer quels représentants seraient susceptibles de bénéficier de l’immunité ratione personae.

Enfin, pour terminer sur ce sujet, je souhaiterais indiquer que ma délégation est particulièrement intéressée par l’examen que pourrait faire la Commission de l’effet de l’immunité dans la phrase pré-contentieuse et qu’elle serait favorable à ce que la Commission inclue dans le champ de l’étude la question de l’inviolabilité des représentants de l’Etat, compte tenu des rapports étroits que ces deux notions entretiennent.

Monsieur le Président,

J’en viens à présent au sujet de l’expulsion des étrangers, à propos duquel je me bornerai à de brèves observations. Je crains, en effet, que les deux questions abordées cette année n’aient quelque peu éloigné la Commission du cœur du sujet. Sur la première de ces questions, ma délégation est d’avis que la bi- ou plurinationalité d’un ressortissant ne justifie aucune différence de traitement avec les autres nationaux. Partant, le principe de non-expulsion des nationaux doit couvrir également l’individu qui dispose d’une ou plusieurs autres nationalités. Il n’est pas besoin sur ce point d’un projet d’article distinct, les commentaires à l’actuel projet d’article 4 pouvant éventuellement expliciter la question. Par ailleurs, sur la seconde question, je rejoins la conclusion du Rapporteur spécial selon laquelle la problématique de la perte de nationalité ou de la dénationalisation en lien avec l’expulsion n’appelle pas l’élaboration d’un projet d’article spécifique. A cet égard, il serait certainement suffisant de renvoyer, dans les commentaires, aux règles concernant la nationalité, en tenant compte du fait que les questions de perte de la nationalité ou de dénationalisation se posent indépendamment d’une éventuelle future expulsion de la personne concernée.

L’approfondissement extrêmement méticuleux du sujet des réserves aux traités a conduit la Commission à adopter à titre provisoire un grand nombre de projets de directives qui contribueront, à n’en pas douter, à l’exhaustivité du futur Guide de la pratique. Je ne m’y attarderai cependant pas. La Commission a en revanche exprimé le souhait de connaître le point de vue des Etats sur les effets juridiques qu’il convient de reconnaître aux déclarations interprétatives et aux diverses réactions qu’elles suscitent. Nous touchons donc ici les questions sur lesquelles la C.D.I. devra se pencher dans la future IVe partie de son Guide de la pratique, bien qu’à cette occasion une distinction très nette doive certainement être faite entre l’effet des déclarations interprétatives et celui des réserves. Il me semble que cette distinction doit demeurer présente à l’esprit lorsque l’on s’attache à l’étude des réactions aux déclarations ou aux réserves et à leurs effets respectifs. On sait en effet que le jeu des réserves et des acceptations ou objections obéit aux règles du droit des traités, dont les actuels travaux de la C.D.I. illustrent toute la technicité juridique. Il n’en va pas tout à fait de même des déclarations interprétatives, et des réactions à celles-ci, qui s’inscrivent parfois dans un contexte plus large que le seul traité sur lequel elles portent pour toucher en général à l’interprétation que font les Etats de leurs droits et obligations en droit international. J’appuierais donc ici tout particulièrement le souci de prudence du Rapporteur spécial lorsqu’il indique ne pas vouloir s’engager, aux fins du présent projet, dans une étude de la théorie générale de l’acquiescement. Il devrait probablement en aller de même s’agissant de l’analogie qui peut être faite entre l’approbation d’une déclaration interprétative et l’accord entre les parties au sujet de l’interprétation du traité, analogie dont l’approfondissement irait bien au-delà de ce qui est nécessaire pour un projet relatif aux réserves aux traités.

Quoi qu’il en soit, la classification des différentes réactions aux déclarations interprétatives me paraît tout à fait acceptable et englobe, semble-t-il, les différentes hypothèses auxquelles on peut songer en pratique : le silence, l’approbation, l’opposition et la requalification. Ces différentes formes de réaction ne soulèvent toutefois pas, du point de vue de leurs effets, les mêmes difficultés. S’agissant plus particulièrement du silence, il me semble qu’une réponse positive peut être donnée à la question de savoir s’il existe des circonstances dans lesquelles on peut considérer que le silence gardé face à une déclaration interprétative constitue un acquiescement à une telle déclaration. Ce faisant, le principe retenu doit bien entendu rester celui mis en exergue par le Rapporteur spécial dans ses projets de directives 2.9.8. et 2.9.9., à savoir que l’acceptation d’une déclaration interprétative ne peut être présumée et qu’elle ne peut résulter du seul silence. Tout est finalement question de circonstances et même de circonstances particulières, voire exceptionnelles, dans lesquelles le silence ou le comportement d’un Etat directement et substantiellement intéressé par la précision ou la clarification apportée par la déclaration interprétative d’un autre Etat contractant sera nécessairement pris en compte aux fins de l’interprétation du traité, par exemple dans le contexte d’un différend existant entre deux Etats contractants. Je ne crois pas, en revanche, que le silence, lorsqu’il ne constitue pas un acquiescement à une déclaration interprétative puisse être appelé à jouer un rôle dans les effets juridiques que peut produire cette dernière. Il convient, en tout état de cause, de ne pas méconnaître la faculté d’un Etat contractant, pour ce qui le concerne, de clarifier ou préciser le sens d’un traité ou de ses dispositions par de telles déclarations. S’agissant enfin des conséquences d’une déclaration interprétative pour un Etat qui, expressément, l’approuve ou s’y oppose, il me semble qu’il devrait être possible de s’en tenir à un renvoi général aux règles coutumières relatives à l’interprétation des traités. De manière générale, j’ai en effet le sentiment que les réactions aux déclarations interprétatives ne peuvent être enfermées dans un carcan de règles formelles ou substantielles. Sauf le cas de la requalification d’une déclaration interprétative en réserve par un ou plusieurs autres Etats contractants, qui déplace le débat sur le terrain de l’effet des réserves, il me semble qu’une certaine souplesse est inhérente au jeu des déclarations interprétatives et des réactions qu’elles suscitent, conformément au rôle essentiel de l’intention et de l’interprétation des parties dans la vie d’un traité.

Ceci me conduit à souligner l’intérêt de ma délégation pour les travaux entrepris récemment par la Commission concernant les traités et le temps, en particulier la pratique et les accords subséquents aux traités. Il pourrait en effet être particulièrement utile de préciser les caractères de la règle coutumière d’interprétation des traités codifiée à l’article 31, paragraphe 3, a et b, de la convention de Vienne de 1969. Il importera selon nous d’identifier avec précision ce qui peut nourrir l’évolution du droit international écrit en la matière, notamment au regard des considérations étrangères à la pratique ou à l’accord des parties parfois prises en compte aux fins d’interprétations évolutives des traités.

Monsieur le Président, je vous remercie./.



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