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17 avril 2000 - Questions générales relatives aux sanctions : Intervention de M. Jean-David Levitte, représentant permanent de la France auprès des Nations unies

Monsieur le Président,

Je remercie le Secrétaire général adjoint pour les Affaires politiques pour son rapport précis et concret. Ce rapport constitue la meilleure introduction à nos travaux.

Il est bon que la question des sanctions fasse aujourd’hui l’objet d’un débat public du Conseil de sécurité. Notre débat prolonge les recommandations formulées par l’Assemblée générale sur ce sujet. Ce débat est d’autant plus opportun que de nombreux séminaires sont actuellement consacrés à une meilleure définition de l’outil des sanctions afin de le rendre plus efficace.

Depuis 1990, le Conseil de sécurité a imposé des sanctions à douze reprises alors qu’il ne l’avait fait que deux fois auparavant. A l’issue de ce que certains ont qualifié de ’’décennie des sanctions’’, il est justifié que le Conseil de sécurité cherche à évaluer les résultats de cette politique et à dégager des orientations pour l’avenir.

I - Les sanctions sont un instrument légitime, dont l’emploi est régi par la Charte. Elles permettent, face à une menace contre la paix, de prendre des mesures intermédiaires entre les simples pressions politiques et l’usage de la force. En d’autres termes, elles permettent au Conseil de marquer sa détermination à faire appliquer ses décisions sans pour autant aller jusqu’à l’emploi de la force armée. Il faut donc préserver la capacité du Conseil de recourir aux sanctions quand cela est nécessaire.

Lorsqu’elles sont bien utilisées, les sanctions se sont révélées un outil efficace pour remplir les objectifs que le Conseil s’était fixés. Elles ont joué un rôle significatif dans l’abandon par l’Afrique du Sud du régime d’apartheid. L’imposition de sanctions contre la Libye a amené ce pays à coopérer avec la justice des pays concernés. Les sanctions contre l’UNITA ont contribué à isoler et à affaiblir ce mouvement. Le Conseil s’efforce d’ailleurs actuellement de rendre ces mesures plus efficaces et veille à ce qu’elles soient universellement appliquées. Enfin, les sanctions ont, pendant plusieurs années, obligé l’Iraq à se conformer à la plupart des exigences fixées par la résolution 687.

II - Nous devons cependant constater que, dans bien des cas, notre Conseil a enregistré des échecs. En particulier, les régimes de sanctions globales, lorsqu’ils se prolongent à l’excès, ont un coût humain qui excède les bénéfices que le Conseil peut en attendre. Ces sanctions sont cruelles pour les populations. Elles ont peu d’impact sur les dirigeants. Les effets des sanctions globales vont même souvent à l’encontre du but recherché : elles permettent aux dirigeants des Etats sanctionnés de renforcer leur emprise sur la société en raison de l’isolement dans lequel le pays est maintenu et de la dépendance accrue dans laquelle les populations sont placées à l’égard des régimes en place. Ces sanctions frappent enfin, sans discrimination, les soutiens du régime comme ceux qui tentent de s’y opposer.

Ces sanctions globales ont également des effets négatifs sur les pays voisins dont la collaboration est pourtant indispensable. Notre Conseil a souvent déploré les multiples violations dont les régimes de sanctions sont l’objet. Mais comment ne pas constater que ce phénomène est, en partie, dû au fait que des effets économiques des sanctions sur les pays tiers ne sont pas suffisamment pris en compte ? Seul le cas de la Jordanie, en 1990, offre l’exemple d’une décision concrète du Conseil de sécurité pour l’aider a faire face à ses difficultés. Trop d’embargo tue l’embargo.

Si les sanctions sont parfois peu efficaces, la responsabilité en incombe aussi au dispositif institutionnel qui les accompagne, notamment aux Nations unies. Il convient d’examiner à ce titre comment le Secrétariat et le Comité des sanctions pourraient faire plus et mieux dans ce domaine.

Il est d’abord indispensable que le Secrétariat soit doté de toute l’expertise nécessaire, notamment en matière de commerce d’armes, d’avoirs financiers et de douane. Ceci passe par une augmentation de ses moyens, humains et financiers. Il devrait pouvoir jouer un véritable rôle de proposition et de suivi. Le Secrétariat devrait pouvoir procéder à des évaluations de l’effet des sanctions et de la situation humanitaire des pays cibles. Ainsi il est anormal que le Conseil de sécurité ne dispose, dix ans après, que d’informations éparses sur la situation en Iraq.

Le fonctionnement des comités doit, lui aussi, être modifié. La règle du consensus est paralysante. Rien dans la Charte ou les résolutions du Conseil n’oblige les comités à prendre leurs décisions par consensus. L’adoption de décisions à la majorité simple pourrait suffire au moins pour les questions qui ne sont pas essentielles. La transparence est également un concept que les comités des sanctions ignorent trop souvent. Les Etats tiers ou les Etats cibles ne sont pas invités à s’exprimer devant les comités. Des dispositions avaient été prévues en ce sens mais elles ne sont pas appliquées. Des propositions ont été faites, mais elles ont été rejetées par certains membres. Même l’intervention de représentants d’agences des Nations unies est souvent problématique. Il est indispensable que l’audition d’intervenants extérieurs soit une pratique normale.

III - Les critiques justifiées contre les sanctions pourraient bien déboucher sur une remise en cause globale de leur légitimité. Nous voulons prévenir cette évolution parce que nous croyons en la pertinence de cet outil. Comment faire ?

La France propose trois orientations complémentaires.

Première orientation : il convient de ne pas employer l’instrument des sanctions à la légère.

Les sanctions doivent rester un instrument qui doit être employé de manière exceptionnelle, et une fois que d’autres possibilités de règlement pacifique ont été utilisées. L’évaluation de leurs effets, notamment économiques et sociaux, sur les populations civiles doit être systématique. Nous regrettons que cette méthode, qui a fait l’objet de nombreuses recommandations, n’ait jamais été mise en oeuvre.

Les cas dans lesquels l’imposition de sanctions est possible doivent être interprétés strictement. Les mesures de l’article 41 de la Charte ne peuvent être prises que pour maintenir ou restaurer la sécurité et la paix internationales. Nous ne sommes pas favorables à ce que des sanctions soient appliquées, par exemple, pour la seule raison qu’il est allégué que certains Etats ne respectent pas des sanctions décidées par le Conseil. Il est évidemment impératif que tous les Etats membres de l’ONU se conforment aux régimes de sanctions mis en oeuvre par le Conseil, qui présentent un caractère obligatoire, mais il existe d’autres moyens plus efficaces pour faire respecter les décisions du Conseil. Il faut éviter la multiplication des régimes de sanctions., les Nations unies ont déjà les plus grandes difficultés à faire appliquer ceux qui sont actuellement en vigueur.

Deuxième orientation : il faut veiller à la proportionnalité des mesures décidées et adapter les sanctions à l’évolution des situations politiques qu’elles sont censées corriger. Il est donc nécessaire de procéder à l’évaluation de leur adéquation tout au long de leur durée d’application.

Aucun régime de sanctions ne peut en effet fonctionner s’il n’incite pas l’Etat concerné à corriger son attitude. La logique des sanctions n’est pas punitive, mais incitative.

Nous estimons donc indispensable de définir au préalable des critères clairs qui permettraient, s’ils étaient remplis, de les alléger. Pour qu’elles restent un instrument crédible, le Conseil de sécurité ou certains de ses membres ne doivent pas donner l’impression que les sanctions resteront en vigueur quelle que soit l’attitude de l’Etat concerné. Bien qu’il soit incontestable que, depuis 1990, l’Iraq se soit conformée à certaines de ses obligations, le Conseil de sécurité n’a jamais examiné sérieusement la possibilité, pourtant prévue dans le paragraphe 21 de la résolution 687, de réduire les sanctions contre ce pays.

Troisième orientation : il faut aborder le problème de la durée des sanctions.

Certaines sanctions n’ont pas été levées alors que les circonstances qui avaient motivé leur adoption ont disparu. D’autres ne sont plus appliquées sans que cela suscite des réactions du Conseil. La crédibilité des sanctions en pâtit.

Pour s’assurer périodiquement que l’outil reste légitime, les sanctions devraient être décidées pour une durée déterminée. Il conviendrait de prévoir qu’à l’issue de cette période le Conseil soit appelé à prendre une nouvelle décision pour renouveler les sanctions. L’expérience montre en effet que le soutien de la communauté internationale à certains régimes disparaît parce que leur maintien relève de la volonté d’un nombre très limité de membres du Conseil. Ceci ne peut que renforcer l’intransigeance de l’Etat sanctionné.

En conclusion, l’analyse pénétrante du Secrétaire général dans son rapport du millénaire, auquel je rends hommage, devrait inspirer le Conseil de sécurité. Les sanctions devraient être mieux ciblées et devenir ’’intelligentes’’. Un effort a été accompli dans un certain nombre de cas, mais des sanctions ’’inintelligentes’’ subsistent encore. Nous espérons que le groupe de travail informel du Conseil de sécurité, grâce à la présidence efficace du Canada, qui a permis d’aboutir à la mise au point d’un code pour ces travaux que nous approuvons tout à fait, se montrera audacieux, non seulement pour les sanctions à venir mais également pour les régimes qui sont encore appliqués.



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