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29 novembre 1999 - Le rôle du Conseil de sécurité dans la prévention des conflits armés : Intervention de M. Alain Dejammet, représentant permanent de la France auprès des Nations unies

Monsieur le Président,

L’initiative que vous avez prise d’organiser un débat public consacré au rôle du Conseil de sécurité dans la prévention des conflits armés est tout à fait bienvenue et opportune. Je voudrais également remercier le Secrétaire général d’avoir ouvert la discussion. Ce faisant, le Secrétaire général a illustré la sage conception qu’il a de son rôle et de la mise en oeuvre de la Charte des Nations unies qui lui donne, au titre de l’article 99, une compétence, un droit, afin de contribuer au maintien de la paix. Ce rôle a parfois été discuté. On a vu parfois des critiques adressées à l’emploi que le Secrétaire général faisait de cet article 99 et faisait de ses pouvoirs en ce domaine, à propos du Moyen-Orient, par exemple, ou même à propos de l’Afrique, et je crois qu’il était tout à fait bon que le Secrétaire général fût parmi nous aujourd’hui pour montrer l’intérêt qu’il porte à votre initiative. D’ailleurs, lors du débat général à l’Assemblée générale au mois de septembre ainsi que lors du débat qui a suivi la présentation du rapport annuel du Conseil de sécurité à l’Assemblée générale, beaucoup d’Etats-membres ont mis en relief l’importance de la prévention des conflits et la nécessité de mieux recourir aux procédures et moyens existants. Cet appel est justifié par le constat très simple qu’il est politiquement toujours plus difficile et financièrement et humainement toujours plus coûteux de mettre fin à un conflit armé que d’empêcher qu’il n’éclate.

La Charte des Nations Unies confère au Conseil de sécurité compétence dans le domaine de la prévention des conflits armés. Le chapitre 6, consacré au règlement pacifique des différends, précise le rôle que peut jouer le Conseil en aidant les parties, en déterminant si la prolongation d’un différend semble devoir menacer le maintien de la paix et la sécurité internationales et en recommandant les procédures ou méthodes d’ajustement, voire les termes de règlement que le Conseil jugerait appropriés. Le chapitre 7 traite également des actions en cas de menace contre la paix. Nous sommes là encore au stade préventif et le Conseil dispose, on le voit, d’une gamme de moyens, qui peut aller jusqu’au recours à des mesures coercitives.

Il reste que le Conseil de sécurité a rencontré et continue à rencontrer des difficultés à jouer convenablement son rôle en matière de prévention des conflits. Nous devons donc être pleinement conscientsde ces difficultés.

1/ Tout d’abord, à une époque qui est très influencée par les médias, les prolégomènes d’un conflit armé attirent moins l’attention qu’un conflit en cours. L’actualité a, malheureusement, trop souvent tendance à définir les priorités. Au demeurant, l’action préventive requiert souvent la discrétion et l’opiniâtreté, vertus qui s’accommodent mal des contraintes du monde ultra-médiatisé sur les mérites duquel d’autres s’étendent amplement.

Dans ce domaine comme dans bien d’autres, il faut savoir faire preuve de discernement. Parfois il peut être utile que le Conseil de sécurité se saisisse ouvertement et donc nécessairement publiquement d’une question afin de mobiliser l’attention et de faire pression sur les parties. Tel a été, sans aucun doute, l’effet de la mission du Conseil de sécurité dépêchée à Jakarta et Dili à l’initiative de l’Ambassadeur Van Walsum et conduite par l’Ambassadeur Andjaba, de la manière remarquable qui a déja été soulignée, et qui aura permis une intervention internationale à Timor oriental avant que la situation ne devienne irréparable. Voilà pour souligner les mérites d’une action préventive menée avec publicité par le Conseil de sécurité. Dans d’autres cas, il peut paraître préférable d’agir dans la discrétion. Tout en étant conscients du désir qui s’impose semble-t-il de plus en plus d’accroître la transparence de l’activité du Conseil, il faut savoir tirer parti de l’avantage que peuvent offrir, pour mener une affaire à un terme satisfaisant de manière discrète, les consultations officieuses des membres du Conseil ou d’autres formules permettant d’engager un dialogue direct et privé avec les parties.

Je ne citerai à cet égard qu’un seul exemple, où d’ailleurs ce fut essentiellement l’action du Secrétaire général, en l’espèce votre prédécesseur, qui avait été déterminante, je voudrais citer l’exemple du règlement du différend entre l’Erythrée et le Yémen au sujet des îles Hanish, règlement qui, depuis l’initiative initiale de l’ancien Secrétaire général des Nations unies jusqu’à la sentence du tribunal arbitral, a nécessité de longs mois d’une négociation délicate menée dans la plus absolue discrétion et sans que mon pays, qui avait joué d’ailleurs quelque rôle dans ce dénouement pacifique, ait cherché le moins du monde à en tirer un bénéfice public. Ceci pour indiquer que la discrétion est parfois nécessaire et vaut bien qu’on s’y attache, quel que soit le regret que l’on peut éprouver par ailleurs de ne pas attirer les feux et les projecteurs des médias.

2/ Ensuite, la plupart des conflits actuels sont de nature interne. Leur prévention peut ainsi être perçue comme une entorse au principe de souveraineté des Etats. Pourtant si on ne fait rien suffisamment tôt, une crise interne peut rapidement dégénérer en un conflit armé qui, dans beaucoup de cas, a des répercussions internationales et peut déstabiliser toute une région, en provoquant des flux de réfugiés, en stimulant des trafics d’armes et en impliquant des acteurs extérieurs. Il nous faut donc trouver un équilibre entre ces préoccupations apparemment contradictoires de façon que le Conseil de sécurité puisse être saisi suffisamment tôt pour empêcher une spirale de violence.

Il faut bien voir, à ce sujet, que le texte de la Charte, sur le plan juridique, n’exclut pas que le Conseil débatte d’une situation interne si (article 34), "la prolongation (...) de cette situation semble devoir menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales", ou si (article 39) "le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix". Il ne faut pas confondre recours à la force, qui est soumis à des dispositions précises, restreignantes, et débat au Conseil. Le Conseil peut traiter d’une affaire et prendre des mesures préventives sans nécessairement envisager de recourir à la force.

C’est ce qui a été fait au printemps 1998 dans l’affaire du Kosovo. Le Conseil a débattu. Préoccupé par une dégradation, depuis plusieurs mois, de la situation sur le terrain, qui était marquée à la fois par l’intensification de la répression menée par les forces yougoslaves, mais aussi par les actions de guérilla de l’UCK, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1160. Cette résolution combinait un ensemble de demandes adressées aux parties pour mettre fin à la violence et au terrorisme et engager un véritable dialogue sur le statut politique du Kossovo, et des mesures coercitives - en particulier un embargo sur les armes - destinées à la fois à faire pression sur ces parties et à les priver des moyens d’intensifier les opérations armées. Les événements ultérieurs ont malheureusement montré que seule une action encore plus vigoureuse de la communauté internationale était nécessaire pour parvenir à empêcher une aggravation du conflit.

3/ Ceci conduit à la troisième difficulté qui consiste à prendre à temps les mesures adéquates pour faire face à une situation et à se donner les moyens de ses ambitions. Ne reproche-t-on pas trop souvent au Conseil de faire trop peu, trop tard ? Rétrospectivement il aurait fallu traiter du Kosovo de manière à la fois plus précoce et plus hardie. Dans l’ex-Zaïre, à l’automne 1996, le Conseil de sécurité, après avoir autorisé une force multinationale de protection à se déployer pour permettre l’acheminement de l’aide humanitaire à des centaines de milliers de réfugiés, a, trop rapidement, estimé que la situation revenait à la normale et ne justifiait plus une telle intervention. Or nous savons que tel n’était pas le cas. En hésitant à intervenir à temps et de manière appropriée, non seulement des dizaines de milliers de personnes ont péri, mais les causes de désordres futurs sont demeurées et ont entraîné, un an plus tard, une conflagration bien plus importante et que nous avons maintenant tant de difficultés à réduire, ce qui souligne, d’ailleurs, l’importance qui s’attache à ce que nous nous efforcions de régler les problèmes liés à la mise en oeuvre de l’accord de Lusaka avec toute la détermination et toute l’honnêteté nécessaires. Que l’on ne joue pas avec les mots, que l’on sache qu’il faut engager des moyens, des moyens financiers et sans doute des moyens humains et que l’on se donne dès maintenant les moyens, justement, de prendre ces décisions, sans autre décalage entre le verbe et la réalité.

Pratiquement cela veut dire deux choses : d’une part avoir le courage et la volonté politique d’agir, quand il n’est pas encore trop tard ; d’autre part - mais ceci n’est pas limité aux actions préventives - veiller à une bonne adéquation entre les moyens et les objectifs et fournir les ressources humaines, financières et matérielles nécessaires. A ce sujet, l’aspect financier, si important soit-il, ne doit devenir ni une contrainte ni un préalable de l’action du Conseil de sécurité, lorsqu’il s’agit de prévenir un conflit armé. Heureusement quelques exemples montrent que le Conseil a su agir de façon adéquate : il ne faut pas oublier par exemple que, dans l’ancienne république yougoslave de Macédoine, la force de prévention des Nations Unies a, de 1992 à 1999, été le premier exemple de déploiement d’une force destinée à empêcher que les conflits et tensions dans une région ne débordent sur un pays voisin. Ceci doit être mis au crédit des Nations unies qui ont rencontré aussi succès dans les Balkans.

Monsieur le Président,

Nous ne pouvons pas, en matière d’action préventive, isoler le rôle du Conseil de sécurité des responsabilités et compétences d’autres organes des Nations unies et, au-delà, des organisations régionales et des Etats-membres.

Le Secrétaire général a, je l’ai déjà dit, un rôle éminent à jouer, pour alerter le Conseil sur les situations qui lui semblent susceptibles de dégénérer ainsi que pour conduire, en concertation avec le Conseil, des actions de diplomatie préventive, directement ou par le biais d’envoyés spéciaux. Il va de soi que, pour mener à bien de telles missions, le Secrétaire général doit pouvoir s’appuyer sur une expertise au sein du Secrétariat ainsi que sur des moyens d’information et d’alerte précoce. Le renforcement des capacités du Secrétariat dans ce domaine n’est donc pas, selon nous, une tâche facultative et ne doit donc pas reposer, pour l’essentiel, sur des contributions volontaires. Mais ceci n’empêche que, lorsque certains pays peuvent mettre à disposition du personnel au Secrétariat, celui-ci devrait pouvoir en bénéficier sans que la suspicion ou l’excès de vigilance s’empare de plusieurs membres de l’Assemblée générale.

Ainsi que le Secrétaire général l’avait très justement relevé dans son rapport sur l’Afrique, la meilleure des préventions passe par le traitement des causes profondes des conflits, notamment des conflits internes. Cela suppose que les Etats, assistés par les donateurs et les organisations internationales assurent un développement durable, soient attentifs à la redistribution sociale, veillent à la bonne gouvernance, au partage du pouvoir, à la démocratisation, au respect des droits de l’homme et à la protection des minorités. Ceci pour souligner l’intérêt, à notre sens, des orientations actuelles prises par le PNUD, justement, autour de ce concept de bonne gouvernance que nous voudrions voir comme impliquant le respect des droits de l’homme, la bonne justice et la protection des minorités.

Ces domaines d’action sont multiples. Ils sont également liés.

Une attention croissante est portée au problème de l’accumulation excessive et déstabilisante ainsi qu’au trafic illicite des armes légères et de petit calibre. Ces armes, dont 500 millions sont en circulation de part le monde, ont été l’instrument principal des tueries occasionnées par les conflits de l’après-guerre froide et elles sont responsables de 90 % des morts causées par ces conflits. La lutte contre ces accumulation et ces trafics constitue par excellence une action préventive. Il convient ici de rappeler le projet de Conférence prévue en 2001 sur les trafics illicites de petites armes à l’occasion de laquelle la France a l’intention de proposer la négociation d’un instrument rendant obligatoire le marquage de ces armes. Il faut également saluer à nouveau, ainsi que nous l’avons déjà fait dans d’autres circonstances, l’initiative du Mali - devenue un projet de la CEDEAO toute entière - de moratoire sur l’importation, l’exportation et la fabrication des armes légères en Afrique de l’ouest. Dans le même esprit, les programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration des ex-combattants ont un aspect autant préventif que curatif.

Le Conseil doit continuer à encourager de telles mesures. Mais celles-ci n’auront qu’une portée limitée si elles ne sont pas complétées par des actions dans d’autres domaines. La bonne réintégration des ex-combattants, la réduction des hommes en armes supposent que l’économie offre de réelles perspectives de réinsertion et ceci invite donc à souligner la nécessité de continuer à soutenir l’aide publique au développement dans les pays déshérités.

Les organisations régionales ont également un rôle essentiel à jouer. La coordination et la concertation avec les Nations unies, notamment le Conseil de sécurité, doivent être renforcées. Les contacts plus fréquents entre le Conseil de sécurité et les responsables de ces organisations régionales et sous-régionales constitueraient des occasions utiles pour échanger des informations et examiner les situations où des actions préventives s’avèrent nécessaires, mais c’est la direction dans laquelle s’engage le Conseil de sécurité.

Monsieur le Président,

Comme on le voit, la prévention des conflits est un domaine où l’on peut faire plus et mieux. Nous formons le voeu que le débat que nous avons aujourd’hui stimulera les volontés et les imaginations. A ce sujet, la déclaration présidentielle que vous-même, Monsieur le Président, prononcerez au nom du Conseil à l’issue de ce débat public rappelle les procédures et moyens dont dispose le Conseil pour exercer son rôle en matière de prévention des conflits. Un tel rappel sera utile. Mais il sera encore plus important que nous le gardions à l’esprit lorsque nous examinerons, et nous le faisons quotidiennement, des situations concrètes.

Je vous remercie Monsieur le Président./.



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